Como ocorre a fase administrativa do procedimento da desapropriação?

Desapropriação é o instrumento ou procedimento pelo qual o Estado pode transformar um bem particular em um bem público, mediante justa indenização, nos casos de utilidade ou necessidade pública. É o Estado intervindo no direito de propriedade!

Entenda! Imagine que a sua cidade tem um projeto para a construção de um aeroporto internacional. Para concretizar esse projeto, o Estado precisará utilizar terrenos particulares que estão na área de construção do novo aeroporto.

Como a construção desse aeroporto representa uma utilidade pública, o Estado poderá tomar para si essas propriedades. Mas ele não poderá simplesmente tomar posse, ele deve fazer isso através de procedimentos (descritos em lei) e indenizando o proprietário.

Desapropriação direta

A desapropriação direta é também conhecida como desapropriação clássica. Nesta modalidade, a indenização deverá ser prévia, ou seja, primeiro acorda-se um valor, que deve ser justo, a ser repassado ao proprietário e depois toma-se posse do bem.

Tal desapropriação pode ser de comum acordo entre as partes (amigável), quando o proprietário concorda com o valor ofertado pelo Estado, ou através de um processo judicial, quando não há concordância quanto ao valor.

Note-se, o que vai ser discutido no processo de desapropriação é o valor da indenização, e não a desapropriação em si. Caso o proprietário não concorde com a desapropriação, poderá contestar o motivo da desapropriação em um outro processo, comprovando que não se trata de utilidade pública ou interesse social, se for o caso.

Desapropriação indireta

A desapropriação indireta acontece quando o poder público primeiro toma posse do bem e depois discute-se o valor do bem.

Imagine que em uma cidade qualquer havia um terreno “abandonado” em uma comunidade onde era necessário a construção de um posto de saúde. A prefeitura deste município toma então posse deste terreno e constrói um posto de saúde.

Somente um tempo depois, é que o proprietário percebe que foi instalado um posto de saúde em seu terreno. Por se tratar do poder público, o proprietário não pode entrar com um processo de reintegração de posse, como ocorreria se a “invasão” tivesse sido feita por um particular, restando a ele apenas pleitear uma indenização, por meio de uma ação de desapropriação indireta.

Desapropriação direta e indireta: quais suas diferenças?

Como pudemos perceber, na desapropriação direta, o poder público segue um procedimento e acerta uma indenização com o proprietário antes de tomar posse do bem.

Já na apropriação indireta, o poder público primeiro toma posse do bem e somente acerta uma indenização com o proprietário, caso ele venha a reclamar.

Logo, se olharmos sob uma ótica processual, na apropriação direta, o Estado será o autor da ação, enquanto o proprietário será o réu. Na apropriação indireta, o proprietário é o autor, enquanto o Estado se torna réu.

Momentos em que uma desapropriação pode ocorrer

Fique atento, pois a desapropriação pode ocorrer em dois momentos:

1. Após a finalização de um procedimento ou processo que define o valor da indenização, que deverá ser prévia e justa. Aqui, primeiro o proprietário recebe a indenização e só depois perde a posse do bem, que é a desapropriação direta.

1. Sem a realização do devido processo legal. Aqui o proprietário perde a posse do bem, e depois precisa entrar na justiça para pleitear por uma indenização e eventuais perdas e danos, que é a desapropriação indireta.

Motivos para que ocorra uma desapropriação

Para entendermos os motivos que levam a desapropriação, é preciso entender que além das modalidades de desapropriação direta e indireta, existem outras duas modalidades: a confiscatória e a sancionatória.

O que as difere de uma forma geral, são os motivos, e por isso trazemos esse assunto neste tópico em específico.

A desapropriação confiscatória é quando o poder público confisca uma terra que está sendo utilizada para o cultivo de plantas psicotrópicas e não autorizadas. Já a desapropriação sancionatória pode ocorrer quando uma propriedade, urbana ou rural, não está cumprindo a sua função social. 

Nos demais casos, a propriedade ocorrerá por motivo de utilidade pública ou necessidade pública. Caberá desapropriação por necessidade pública em casos emergenciais, onde há urgência, como por exemplo, em uma calamidade pública.

Por utilidade pública, não há urgência, mas entende-se que motivo é conveniente ao interesse coletivo. Não se trata de punir o proprietário como em tese ocorre nas modalidades confiscatória e sancionatória, mas sim, atender o bem da coletividade. É a supremacia do interesse público sobre o interesse privado. 

A desapropriação por utilidade pública está regulamentada no  Decreto-Lei 3365/41, e os casos que se consideram como motivo de utilidade pública estão previstos em seu artigo 5º. Observe o quadro a seguir, e veja quais os motivos que levam a desapropriação por utilidade pública:

Quais bens podem passar pelo processo de desapropriação?

Prevê o artigo 2º do Decreto-Lei 3365/41, que “mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.” 

Assim, ao contrário do que muitos pensam, a desapropriação pode ocorrer tanto em bens imóveis (terras rurais, edifício urbano, etc) como móveis (veículos), bem como de corpos humanos para estudo em faculdades, semoventes (animais), água, subsolo, espaço aéreo, posse, usufruto e domínio útil.

A desapropriação pode se dar tanto sobre bens particulares como públicos, neste último caso, quando a União desapropria um imóvel que pertence a um determinado Estado, por exemplo.

Contudo, é vedado aos Estados e Municípios a desapropriação de bens da União, bem como aos Municípios desapropriar bens dos Estados.

Etapas do processo de desapropriação

De um modo geral, o procedimento de desapropriação possui duas etapas: a declaratória e a executória.

A etapa declaratória ocorre no âmbito administrativo, quando o poder público mediante ato declaratório, declara que um determinado bem é de necessidade ou utilidade pública.

A segunda etapa, é a etapa executória. Ela pode se dar tanto no âmbito administrativo (quando houver concordância em relação ao valor indenizatório), como em âmbito judicial (quando as partes não chegarem a um acordo quanto ao valor da indenização).

Ou seja, só haverá um deslocamento do processo de desapropriação da esfera administrativa para a esfera judicial, quando não o proprietário expropriado não concordar com o valor da indenização.

Quanto tempo dura um processo de desapropriação?

São vários os fatores que podem influenciar no tempo de duração de um processo de desapropriação, tais como o bem desapropriado, o tipo de processo ou procedimento (desapropriação direta ou indireta), se o processo se deu somente pela esfera administrativa ou na esfera administrativa e judicial, e assim por diante.

A concordância ou não do expropriado com o valor da indenização, é o que irá definir, via de regra, se o processo deverá ou não ir para a esfera judicial. Se não houver concordância em relação ao valor, o processo levará mais tempo, visto que a determinação do valor poderá depender da realização de perícias dentre outros procedimentos.

Outro fator que pode influenciar nesses processos é de qual esfera governamental se trata a desapropriação (se do Município, Estado, Distrito federal ou União) o que irá influenciar se o processo correrá na Justiça Estadual ou na Justiça Federal. E ainda, o tipo do bem desapropriado.

Diante disso, o tempo de duração de um processo de desapropriação vai variar dependendo do contexto e da incidência ou não desses fatores. Assim, o tempo de duração de uma desapropriação poderá ser observado com mais segurança durante o processo, de  acordo com cada caso concreto.

É possível recorrer da desapropriação?

Como vimos, a desapropriação é uma das formas mais rigorosas de intervenção estatal na propriedade privada.

Uma vez incorporado ao poder público, o bem não pode mais ser objeto de reivindicação, mesmo que incorporado por meio de apropriação indireta (sem o devido processo legal) ou fundada em nulidade do processo.

Àqueles que se opuserem quanto à utilização pública de seus bens, caberá apenas uma ação ordinária de indenização.

Outra possibilidade, é quando verificado que houve um desvio da finalidade do interesse ou necessidade pública que levou a desapropriação, como por exemplo, quando a desapropriação em verdade foi motivada por interesses políticos mascarados como interesse público, caberá igualmente uma ação ordinária, mas com o fim de comprovar a descaracterização do interesse público.

Semelhante a esta situação, quando o bem for desapropriado para um fim, e o fim que lhe for dado seja diferente do fim previsto no ato expropriatório, caberá igualmente uma ação ordinária, que será independente da ação de desapropriação.

Portanto, na ação de desapropriação, caberá recurso apenas quanto ao valor da indenização arbitrada pelo juízo, uma vez que é garantido a todos o duplo grau de jurisdição.

Medidas que o dono do bem pode tomar

O dono ou proprietário do bem pode se encontrar em duas situações: como réu, quando o poder público der início ao procedimento de desapropriação (direta), ou na condição de autor, quando o Estado já tiver tomado posse do imóvel.

Durante a condução do processo de desapropriação direta, o proprietário poderá apresentar contestação somente quando quiser impugnar vício do processo judicial ou o preço da indenização. 

Por fim, como já dito anteriormente, poderá ser discutido pelo dono do bem a prática de excesso ou desvio de poder, quando o ente que desapropriou ou presente a desapropriação do bem não cumprir com o fim para o qual o bem foi desapropriado, ou tenta mascarar seu motivo como interesse ou necessidade pública.

Lembre-se que nesses casos, isso não será feito por meio do processo de desapropriação, mas em separado, por meio de uma ação ordinária independente.

Na condição de autor, cabe ao dono do bem, portanto, entrar com uma ação de desapropriação indireta, a fim de garantir-lhe ao menos uma indenização quanto ao bem expropriado.

Se você é o proprietário de um bem objeto de desapropriação, considere sempre a atuação de um profissional especializado sobre esse tema, para entender melhor qual a sua posição e quais as suas opções.

Ação de indenização por desapropriação

Já vimos que a ação de indenização por desapropriação é o recurso disponível para que o proprietário do bem que foi expropriado possa receber o valor correspondente a este bem, nos casos em que o Estado venha a tomá-lo de forma irregular.

Para a propositura deste tipo de ação, também chamada de desapropriação indireta, são necessários dois requisitos:

1. que tenha ocorrido o apossamento do imóvel pela administração; e
2. a comprovação de propriedade ou titularidade de domínio do bem apossado (tomado).

Nesses casos, a ação tem como única finalidade buscar o ressarcimento, ou seja, a indenização pelo bem expropriado, devendo o Estado pagar a mesma indenização que pagaria caso tivesse iniciado a apropriação direta (regular).

Valor da indenização por desapropriação

Falamos muito sobre indenização justa, mas o que será que é esta indenização “justa”. Como calcular o valor da indenização?

Via de regra, o valor da indenização deverá ser composto pelo valor de mercado do bem, acrescido do valor das benfeitorias, frutos, e eventuais perdas e danos.

Em 2019, foi promulgada a Lei nº 13.867/2019, que possibilita o uso da mediação ou da via arbitral para a definição dos valores de indenização nas desapropriações por utilidade pública, nas condições por ela especificadas.

Nos casos em que não haja um consenso entre as partes, o valor da indenização será fixado pelo juiz que julgar a ação. Para tanto, no curso do processo, será elaborado laudo pericial, que deverá levar em consideração pelo menos os seguintes itens previstos no artigo 27 do Decreto-Lei nº 3.365/41:

1. preço de aquisição e interesse auferido pelo proprietário;
2. estado de conservação e segurança;
3. valor venal dos últimos cinco anos, no caso de bens imóveis; e
4. valorização ou depreciação; 

Além disso, sobre o valor fixado na sentença, deverá incidir:

1. atualização monetária a partir do laudo pericial de avaliação até o efetivo pagamento da indenização fixada; 
2. juros moratórios ao percentual de 6% ao ano (art. 15-B, decreto-lei 3.365/41);
3. e juros compensatórios ao percentual de 12% ao ano (súmula 618, STF), incidentes a partir da imissão na posse (súmula 114, STJ).

Para concluir, destacamos que existe um preceito, inclusive constitucional (art. 5º, XXIV, da Constituição Federal), que garante ao poder público proceder a desapropriação de bens particulares, quando para atender a necessidade ou utilidade pública, bem como, os interesses sociais.

Contudo, como vimos, não cabe ao Estado fazê-lo de forma arbitrária, ainda que às vezes o faça. É garantido, portanto, ao dono do bem sobre o qual sobrevém o interesse ou necessidade pública ao menos uma indenização, a qual deve ser justa, prévia e em dinheiro, a fim de recompor o patrimônio de quem teve o seu bem expropriado.

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Quais são as fases do procedimento de desapropriação?

Como se dá o procedimento da desapropriação de um imóvel?

Qual o rito da ação de desapropriação?

Como se dá a desapropriação?