O que é o princípio da separação de poderes?

O princípio da separação e interdependência de poderes insere-se no Estado de Direito democrático, com a revisão constitucional de 1997. Actualmente, qualquer sociedade que não assegure a separação de poderes não tem um Estado de Direito – artigos 2º e 111º, CRP.

Em Direito Constitucional, este princípio consta da vertente política, pelo que segundo o Professor Carlos Blanco de Morais, reflecte a “necessidade de cada órgão constitucional do Estado a quem é atribuído o núcleo essencial de uma actividade jurídico-pública se dever conter nos limites das competências que lhe sejam constitucionalmente cometidas”.

Em Direito Administrativo, este princípio visou a separação entre a Administração e a Justiça, retirando à Administração Pública a função judicial, e aos tribunais, a função administrativa, dado que inicialmente se confundia as duas funções e os respectivos órgãos.

Os professores André Salgado de Matos e Marcelo Rebelo de Sousa defendem que o princípio da separação de poderes se pode desdobrar em duas dimensões. A dimensão negativa, impõe que no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados, os órgãos do poder político não possam praticar actos que se reconduzam a outra função do Estado. A dimensão positiva, exige uma estrutura orgânica funcionalmente correcta do aparelho público: as funções do Estado distribuídas pelos órgãos mais adequados, consoante a sua natureza e a dos seus serviços, a forma e os procedimentos da sua actuação e legitimação, com tomada de decisões que os responsabilizem.

A separação de poderes pressupõe que o núcleo essencial do sistema de competências, caracterizador de determinada função, seja atribuído a determinado órgão ou complexo de órgãos. Assim sendo, o legislador encontrar-se-á vinculado, sob pena de inconstitucionalidade, a confiar aos órgãos da Administração Pública o exercício do núcleo essencial da função administrativa. Neste âmbito, a existência de uma reserva constitucional da Administração Pública, impede que o legislador e os tribunais exerçam a função administrativa – área de decisão exclusiva das estruturas administrativas. Por outro lado, a AP não pode invadir o núcleo essencial do sistema de competências caracterizador da função legislativa ou da função jurisdicional, o que origina dois limites intransponíveis ao agir administrativo:

• A reserva de lei, enquanto conjunto de matérias, que se encontra confiada à competência decisória exclusiva do poder legislativo, pressupõe que tais matérias só possam ser objecto de disciplina jurídica por acto legislativo – proibição de intervenção decisória primária por parte da AP e dos tribunais;                                                                                                                                                      
• A reserva de jurisdição/de tribunais/de juiz, enquanto conjunto de matérias que integram a competência decisória exclusiva do poder judicial, pressupõe que só por decisão judicial a matéria pode ser disciplinada – proibição de qualquer intervenção revogatória do legislador, impondo-se sempre à AP, sob pena de crime de desobediência.

O Professor Paulo Otero defende a existência de uma ligação entre a separação de poderes e a interdependência de poderes, o que permite que o legislador possa redefinir o anterior parâmetro de decisão administrativa, ainda que o legislador tenha que salvaguardar a segurança e a tutela da confiança. Para além disto, em certas “zonas cinzentas” entre o que significa legislar ou julgar, o legislador, por força da Constituição, poderá deter um poder de definição da fronteira entre os diferentes poderes envolvidos, criando reservas legais de administração e de jurisdição. A acrescentar ainda que, a validade da conduta administrativa face ao parâmetro vinculado de decisão poderá ser controlada pelos tribunais.

A violação do princípio da separação de poderes acarreta decisões feridas de usurpação de poderes ou inconstitucionalidade orgãnica, portanto juridicamente nulas.

Os professores André Salgado de Matos e Marcelo Rebelo de Sousa reflectem acerca deste princípio, analisando-o do ponto de vista da separação entre administração e jurisdição e da separação entre administração e legislação.

Do ponto de vista da separação entre administração e jurisdição, a considerar:

- Reserva de jurisdição perante a administração

Os tribunais são órgãos cuja posição funcional assegura a maior adequação e legitimidade para o exercício da função jurisdicional, dado que dispõem de titulares com preparação especializada, e ocupam uma posição de imparcialidade e independência. A reserva de função jurisdicional em favor dos tribunais, encontra-se no artigo 202º, nº 1, CRP.

No entanto, em algumas situações, a doutrina e a jurisprudência defende que funciona antes uma reserva relativa de jurisdição (não uma reserva absoluta de jurisdição, que proibiria a intervenção por parte dos restantes poderes do Estado), admitindo que a lei permita a órgãos administrativos que exerçam em primeiro grau poderes materialmente jurisdicionais, sujeitos a posterior controlo jurisdicional.

- Reserva de administração perante a jurisdição

A Constituição não reserva expressamente a função administrativa aos órgãos administrativos. Segundo o artigo 202º, nº 2, CRP, os tribunais só estão habilitados a reprimir a violação da legalidade democrática (não a fiscalizar o mérito da actuação pública); daí a reserva de administração perante os tribunais ir além das vinculações legais e dos limites jurídicos impostos. Logo, tratar-se-á de uma “margem de livre decisão administrativa, cujo exercício os tribunais podem controlar apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica”.

Do ponto de vista da separação entre administração e legislação, a considerar:

- Reserva de legislação perante a administração

A reserva de administração é assegurada pelo princípio da legalidade, que neste âmbito surge como princípio da separação de poderes. A preferência de lei permite que os actos de administração não revoguem ou derroguem os actos legislativos, prevalecendo os segundos sobre os primeiros. Assim, a reserva de lei pressupõe que a administração não realize escolhas primárias, isto é, do domínio da função legislativa.

- Reserva de administração perante a legislação

A reserva de administração impede a emissão de legislação para além do estritamente exigido pela reserva de lei – reservas específicas de administração perante o legislador, a favor de entes da administração autónoma, que podem ser objecto de garantia constitucional – artigos 76º, nº 2, 225º, nº 3, 228º, 241º CRP.

A acrescentar ainda que, a maioria da doutrina e da jurisprudência defende que a função legislativa é ilimitada, ou seja, nada impede a lei de assumir conteúdos e funções típicas de actos de administração (actos e regulamentos administrativos) e de interferir com a vigência de contratos administrativos. Os professores André Salgado de Matos e Marcelo Rebelo de Sousa não preconizam esta solução, nem tão-pouco o argumento relacionado com a intensa legitimidade democrática do legislador e a necessidade de controlo parlamentar do executivo, uma vez que “o significado único do princípio é precisamente o de evitar que a distribuição do poder pelo aparelho público conduza a situações de omnipotência”.

A administração, enquanto comando de optimização da distribuição orgânica das funções, demonstra-se mais apta e legitimada para exercer a função administrativa – reserva geral de administração. Apesar do princípio em causa vedar a intervenção do legislador em matérias que envolvam o exercício da função administrativa, não é possível definir aprioristicamente a extensão exacta desta reserva, isto devido à natureza principialista da separação de poderes.

O que é o princípio da separação dos poderes?

Quais são as formas de separação de poderes?