Porque a maioria dos países da América Latina são dependentes economicamente das maiores economias do mundo?

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19 marzo, 2019

Várias pesquisas têm acompanhado o desenvolvimento das relações comerciais entre a China e a América Latina, discutindo o impacto das compras chinesas nos preços das commodities, seu efeito da reprimarização das cestas de exportação e as consequências dos investimentos chineses. Já é praticamente um consenso que a expansão das relações econômicas e políticas entre a China e a região está sendo moldada por um sistema de relações totalmente complexo, já que essa expansão cria oportunidades e ameaças para esses países. Não obstante, as melhoras em termos comerciais e de investimento tiveram um impacto positivo em todos os países da região? Podemos esperar uma mudança estrutural do aprofundamento das relações com a China?

Neste artigo, tentaremos mostrar que a maior coordenação entre a dinâmica da acumulação chinesa com a América Latina foi focada em alguns países e com um pequeno grupo de setores específicos, que reproduzem a integração internacional histórica e que dificilmente pudesse esperar uma mudança estrutural. Não obstante, reconhece-se que a disputa hegemônica entre EUA e China abre possibilidades de obter alguns benefícios em termos econômicos que poderiam levar a melhoras sociais de acordo com as políticas implementadas pelo Estado. Este segundo ponto será abordado em um artigo posterior, no qual discutiremos a natureza do Estado latino-americano, sua autonomia relativa e as disputas sobre políticas econômicas.

A (re) emergência da China[1] envolveu grandes transformações na dinâmica capitalista do início do novo século. A «fábrica do mundo» que cresceu 10% ao ano por mais de 30 anos subiu na hierarquia internacional, enquanto os Estados Unidos mantiveram-se como o «consumidor de último recurso». Durante este período, a China estabeleceu-se como líder mundial na produção de manufaturas intensivas em mão de obra e tecnologia, ao mesmo tempo em que se tornou um grande mercado consumidor para máquinas e ferramentas europeias, japonesas e coreanas e, de matérias-primas do sul global (Pinto, 2011, Pinto & Gonçalves, 2015). Esse fenômeno, em conjunto com a política de baixas taxas de juros da Reserva Federal dos EUA, tornou possível o aumento das taxas de crescimento das economias latino-americanas com relação aos anos 80 e 90 por causa do alivio da restrição externa.

As altas taxas de crescimento da China tornaram seu padrão de acumulação cada vez mais dependente da importação de recursos naturais. Além de sua relativa escassez, a produção de matérias-primas na China apresenta vários problemas que limitam um aumento significativo da oferta interna: principais campos de petróleo maduros e produção em declínio; alto custo de produção de minério de ferro e bauxita; baixa relação entre reservas e produção de minerais como cobre (17 anos), manganês (15 anos), chumbo (7 anos) e zinco (8 anos), entre outros. Com relação à soja, a política de segurança alimentar tornou a produção de cereais mais atraente que a oleaginosa (Freitas da Rocha & Bielschowsky, 2018).

Tendo em conta esses elementos da dinâmica capitalista global, examinemos mais detalhadamente o aumento da articulação da região com a China em questões comerciais, financeiras e de investimento.

A integração comercial com a República Popular da China

Em termos absolutos, as exportações do Brasil e do Chile representam dois terços das relações comerciais regionais com a China. Levando em consideração o Peru, Venezuela, Argentina e México, podemos explicar 95% do comércio sino-latino-americano, de modo que esses seis países explicam a maior parte do impacto da (re) emergência chinesa. Esses laços com um pequeno grupo de países baseiam-se num único produto por país que concentra a maior parte do relacionamento bilateral e que, por sua vez, é de baixo conteúdo tecnológico.

O Brasil é a exceção à regra, pois tem dois setores envolvidos: soja e minério de ferro. A Argentina exporta soja, o Chile e o Peru vendem cobre refinado e a Venezuela vende petróleo bruto. Este esquema é reproduzido em menor escala no resto dos países da região (Duran Lima & Pellandra, 2017). As atividades extrativas (minerais, metais e petróleo) e atividades agrícolas são as que promovem plenamente essa integração. Assim, a China passou de explicar, em meados da década de 1990, menos de 2% a 22% das exportações de minério e petróleo em 2015 e, da mesma forma, de 4% a 15% das exportações agrícolas (Ray & Gallagher, 2017: Figura 2).

Essa dinâmica de crescimento das vendas para a China implicou um aumento na dependência desse mercado. O caso extremo é o Chile, que aloca um quarto de suas vendas totais para o gigante asiático. Em um segundo nível, o mercado chinês significa entre 15 e 20% das exportações do Peru, Brasil e da República Bolivariana da Venezuela (Durán Lima & Pellandra, 2017). Esses dados antecipam duas importantes conclusões: (i) a China se estabeleceu como um dos principais parceiros comerciais; e (ii) a região tem sido cada vez mais inserida nos mecanismos de transmissão do crescimento chinês. Em contrapartida, do lado chinês, o mercado latino-americano é pouco relevante dado que o superávit comercial chinês em produtos industrializados com os Estados Unidos ou a União Europeia é quatro vezes maior que aquele obtido com a América Latina (Freitas Barbosa, 2011).

Da mesma forma que as exportações aumentaram, as compras também cresceram significativamente e, principalmente, com o destaque que a China adquiriu na produção de manufaturas em escala global. Conforme destacado por Durán Lima & Pellandra (2017), apenas Brasil, Chile e Venezuela são aqueles que mantêm um superávit comercial com a China. No outro extremo, o déficit comercial do México equivalente a mais de dois terços do déficit agregado entre a América Latina e a China (CEPAL, 2016b) produto de uma articulação do tipo maquila onde a importação de peças é realizada com o objetivo de posterior exportação ao mercado dos EUA. Se olharmos as tendências de longo prazo, o déficit agregado regional é uma constante nas últimas duas décadas, representando -0,2% em 1996 e -0,7% do PIB regional em 2016 (Ray & Gallagher, de 2017: Figura 1).

Por um lado, os países da América Central e do México que experimentaram por alguns anos os benefícios do acordo multifibras para abastecer o mercado norte-americano (CLACDS, 2014). Da mesma forma, a assinatura de acordos de livre comércio pelo Chile (2006) e Peru (2010) com a gigante asiática impactou negativamente a produção desse item (Torres Cuzcano, 2010; CEPAL, 2016b). Esses riscos se estendem a outros setores quando falamos de economias mais diversificadas, como Argentina ou Brasil. Nesse sentido, o futuro do Mercosul é uma das grandes disputas entre as diferentes frações de capital que querem uma inserção internacional diferenciada.

Esses fatos são amplamente destacados nas discussões sobre a reprimarização da região. Por um lado, Bértola & Ocampo (2010) estabeleceram uma relação direta entre essa tendência e a etapa de industrialização liderada pelo Estado para uma estratégia de desenvolvimento baseada na política macroeconômica neoliberal com orientação à exportação. Por outro lado, Ray (2015) aponta que é importante resistir a exagerar o grau de reprimarização por causa da China. A produção de bens diminuiu em relação ao crescimento global do PIB nas duas últimas décadas (impulsionada principalmente pelos serviços financeiros e pelo comércio), mas isso é especialmente verdadeiro para os fabricantes de manufaturados. De fato, dos três setores produtores de bens (agricultura, mineração e manufaturados), somente a agricultura manteve sua participação no valor agregado da economia latino-americana. A redução da relevância da produção de manufaturas é um fenômeno que se reproduz em quase todas as regiões do mundo, com exceção de algumas economias asiáticas e da Alemanha, produto dessa reconfiguração geográfica da produção global.

Nesse sentido, a reprimarização da ALC é atribuída principalmente à ascensão da China a partir de dois mecanismos: (i) o aumento da demanda (e preços) globais por matérias-primas e (ii) a intensificação da competição na produção de bens manufaturados baratos como destino de mercados regionais e dos EUA.

Investimento e finanças: “China vira global” (“China goes global”)

Da mesma forma que os fluxos comerciais, os fluxos de investimento direto no exterior (IDE) da China cresceram rapidamente, especialmente depois de 2010 quando o Partido Comunista Chinês (PCC) definiu a estratégia na qual a China vira global em termos de investimento. Iniciativa que foi fortalecida com a proposta da Nova Rota da Seda. A China tornou-se o terceiro maior investidor no exterior depois dos Estados Unidos e do Japão. Enquanto as corporações transnacionais (TNC, derivadas do inglês) dos países em desenvolvimento compartilham semelhanças, as transnacionais chinesas são conhecidas por algumas peculiaridades. O governo chinês tem controle direto sobre os fluxos de IDE dado que as empresas estatais (SOEs, derivadas do inglês) têm um papel muito relevante. O 89% das empresas chinesas que investem no exterior são de propriedade privada, no entanto, mais de 63% de suas ações pertencem a empresas públicas. Embora as empresas sejam nominalmente privadas, elas têm ligações estreitas com o Estado porque elas podem ser parcialmente de propriedade de governos locais ou seus principais executivos são membros do PCC (Perez Ludueña, 2017).

Os fluxos anuais de IDE chinês aumentaram 45% desde 2012, mas os fluxos para a América Latina permaneceram estagnados. O IDE chinês na América Latina foi muito modesto nos anos 90 e na primeira década deste século. No 2010, uma série de grandes aquisições de empresas de petróleo foram registradas na Argentina e no Brasil. Além desse elemento, a distribuição do IDE chinês nos países da América Latina se manteve bastante estável nos últimos anos, está muito concentrada no Brasil e no Peru e ignora em grande parte outros países que recebem grandes fluxos de outras fontes, como Colômbia, Chile ou México (Perez Ludueña, 2017).

Aproximadamente 90% dos fluxos estimados de IDE chinês para a América Latina entre 2010 e 2015 foram em indústrias extrativas. As companhias petrolíferas chinesas estão atualmente presentes na maioria dos países exportadores de petróleo e gás, mas elas só têm uma posição de liderança no Peru, onde a China National Petroleum Corporation (CNPC) produz um quarto do petróleo do país. Eles também são os maiores investidores estrangeiros no Equador e na Venezuela, mas nos dois países a produção de petróleo está nas mãos da estatal nacional. Devido a considerações de racionalidade econômica, as empresas petrolíferas chinesas vendem uma grande parte do petróleo latino-americano sob seu controle para os Estados Unidos e na região e adquirem combustível de mercados próximos à China, devido às suas características mais compatíveis com sua capacidade de refino. Nesse sentido, a prioridade é garantir a posse do petróleo e a possibilidade de enviá-lo diretamente ao país quando for considerado necessário. Um dato particular é o escasso controle chinês sobre o petróleo colombiano e a falta de negócios petrolíferos chineses no México, dois dos quatro maiores países produtores da região. Isso pode ser provocado pelo fato que os dois países são áreas sujeitas à influência geopolítica dos Estados Unidos (Freitas da Rocha & BIelschowsky, 2018).

No setor de mineração, houve alguns investimentos no Brasil, mas as maiores operações também estão concentradas no Peru. A Chinalco (Aluminium Corporation of China) e a Minmetals (China Minmetals Non-Rail Metals Co., Ltd.) possuem, cada uma delas, uma grande mina de cobre em operação, enquanto a Shoughan Corporation vem extraindo minério de ferro desde a década de 1990 (Torres Cuzcano, 2010). A maioria dessas empresas chinesas chegou à região por volta de 2010, quando os preços estavam no nível mais alto. As reservas de cobre da América Latina no poder chinês equivalem a 70% das reservas em território chinês (Freitas da Rocha & BIelschowsky, 2018: 20).

A agricultura e a pesca também envolveram investimentos, mas a informação disponível é menos precisa. Alguns grandes projetos agrícolas foram cancelados após governos locais e grupos da sociedade civil demonstrarem-se desfavoravelmente. O aspecto mais controverso do investimento na agricultura foi a aquisição de terras. Por outro lado, houve grandes investimentos na área comercial da agricultura de operações globais, tais como a aquisição de ativos da Noble e uma participação majoritária na Nidera pela China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corporation (COFCO). Essas empresas têm ativos importantes na região, principalmente na Argentina e no Brasil.

Em menor medida, outros setores também geraram a atração de investimentos chineses, como o setor manufatureiro. O Brasil atraiu investimentos nos setores automotivo, de motocicletas e ar-condicionado, já que é o maior mercado da região e um dos mais regulamentados em termos de tarifas, restrições à importação e regras de conteúdo local. Da mesma forma, no setor de infraestrutura, os maiores investimentos foram concentrados no setor elétrico brasileiro depois que a State Grid adquiriu várias linhas de transmissão e ganhou concursos para fornecer suas linhas nas obras de Belomonte. Além desses projetos, as grandes empresas chinesas mantêm o foco em dois projetos de infraestrutura de grande tamanho que prometem mudar profundamente os sistemas logísticos da região: o canal da Nicarágua e da ferrovia bi oceânica Santos (Brasil) – Lima (Peru) (ainda em fase de projeto).

Em termos financeiros, as instituições financeiras chinesas têm assinado swap de moedas com vários dos países da região (Argentina em 2014, Brasil em 2013 e Chile em 2015) a fim de garantir sua estabilidade financeira dentro de um quadro de redução dos preços das commodities e também como parte da estratégia de internacionalização do renminbi. Como um caso extremo, a Venezuela recebeu empréstimos garantidos de petróleo que deram apoio econômico ao projeto do chavismo, num marco de crescente isolamento regional e internacional.

Em resumo, o que podemos apreciar é que a busca da China por recursos naturais na América Latina apresenta diferentes estratégias e que elas superam a teorização das causas da IDE de Dunning na qual o foco é a busca de mercado interno, mão de obra barata e/ou ativos tecnológicos. No caso do petróleo, o acesso ao recurso ocorre principalmente através de investimentos direitos e contratos de financiamento com contrapartida em matéria prima. O minério de ferro e o cobre são obtidos por meio de investimentos diretos e suas importações. Assim, o que de alguma forma garante a segurança no fornecimento parece ser o controle físico do recurso. No caso da soja, o caminho escolhido tem sido a importação, cada vez mais intermediada por empresas comerciais presentes na região e recentemente adquiridas pela China (Freitas da Rocha & BIelschowsky, 2018).

Corolários: disputas hegemônicas, inserção internacional e emprego

A (re) emergencia da China cria expectativas significativas porque implica um cenário de alivio da restrição externa para as economias latino-americanas, enquanto a lenta e «sinuosa» estratégia de disputa hegemônica permite espaços de negociação geopolítico, os quais num quadro de uni-polaridade não se apresentavam. No entanto, quando olhamos para os fatos, o papel da América Latina para os interesses chineses é relativamente menor em termos de integração comercial e destino de investimento. A integração regional no padrão de acumulação chinês é meramente como um fornecedor de matérias-primas e destino de investimento para facilitar esse papel. Portanto, os padrões históricos da região de inserção internacional são reforçados e reproduzidos sem abrir necessariamente um cenário de mudança estrutural.

O ascenso da China tem reforçado as frações tradicionais de capital (ou elites) associados com a exploração dos recursos naturais e seus canais de comercialização. Nesta linha, o aumento da capacidade destas elites de influenciar nos aparelhos de Estado levanta sérias contradições na medida em que a proposta é uma maior integração comercial com a China com a contrapartida de um desmantelamento das medidas que protegem a produção industrial doméstica. O risco surge não só para as frações capitalistas dado que, eventualmente, podem-se reconvertir para capitais comerciais de importação, mas principalmente para a classe trabalhadora e seus empregos. Neste sentido, a expansão das operações de extração-primária não vai necessariamente gerar postos de trabalho para recriar um modo de acumulação social e ambientalmente sustentável e inclusivo. Logo, os desafios e dilemas históricos das economias latino-americanas são recriados.

Referências

Bértola, L., & Ocampo, J. A. (2010). Desarrollo, vaivenes y desigualdad: Una historia económica de América Latina desde la independencia. Secretaría General Iberoamericana.

Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible – CLACDS – (2014). Comercio e Inversión entre América Central y China. INCAE Business School.

CEPAL (2016a). Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. La región frente a las tensiones de la globalización.

CEPAL (2016b). Relaciones económicas entre América Latina y el Caribe y China. Oportunidades y Desafíos.

de Freitas Barbosa, A. (2011). China e América Latina na nova divisão internacional do trabalho. Em Rodrigo Pimentel Ferreira Leão, Eduardo Costa Pinto, Luciana Acioly (éd.), A China na Nova Configuração Global: impactos políticos e econômicos, Brasilia, IPEA.

Durán Lima, J. E., & Pellandra, A. (2017). La irrupción de China y su impacto sobre la estructura productiva y comercial en América Latina y el Caribe.

Freitas da Rocha, F. & BIelschowsky, R. (2018). La búsqueda de China de recursos naturales en América Latina. Revista CEPAL No. 128. Pg 9-30.

Panitch, L., & Gindin, S. (2012). The making of global capitalism. Verso Books.

Perez Ludueña, M. (2017). Chinese Investments in Latin America. Opportunities for growth and diversification. CEPAL. Production Development Series No. 208

Pinto, E. & Gonçalves, R. (2015). Globalização e Poder Efetivo: a ascensão da China. Economia e Sociedade (UNICAMP. Impresso).

Pinto, E. C. (2011). O eixo sino-americano e as transformações do sistema mundial: tensões e complementaridades comerciais, produtivas e financeiras. Em Rodrigo Pimentel Ferreira Leão, Eduardo Costa Pinto, Luciana Acioly (éd.), A China na Nova Configuração Global: impactos políticos e econômicos, Brasilia, IPEA.

Ray, R.& Gallagher, K. (2017). China-Latin America Economic Bulletin 2017 Edition. Working Group on Development And Environtment in the Americas.

Saludjian, A. & Carcanholo, M. (2013) Integración latino-americana, dependencia de China y sub-imperialismo brasileño en América latina. Mundo Siglo XXI – Revista del Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico Nacional, v. 29, p. 43-62. http://www.mundosigloxxi.ciecas.ipn.mx/pdf/v08/29/03.pdf

Torres Cuzcano, V. (2010). El TLC Perú-China: posibles implicancias para el Perú. Pensamiento crítico, 13, 101-120.

[1] Pomeranz (2000), em seu livro A Grande Divergência (The Great Divergence), argumenta que a China e a Índia eram o centro do mundo na véspera da Revolução Industrial. Nesse sentido, a trajetória que essas economias estão seguindo nas últimas décadas seria um ressurgimento ao centro do mundo.

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