Qual é a teoria aplicável hoje a responsabilidade civil do Estado?

RESUMO: Trata-se de artigo que pretende discorrer acerca da Responsabilidade Civil do Estado, abarcando sua noção jurídica, bem como seus requisitos e as principais teorias aplicadas no tema no ordenamento jurídico vigente. Além disso, tem o objetivo de analisar a questão prescricional e a responsabilidade civil decorrente de conduta omissiva e de ato legislativo e judicial.

PALAVRAS CHAVES: Responsabilidade Civil. Administração Pública. Responsabilidade Objetiva.

INTRODUÇÃO

A Responsabilidade Civil é um instituto decorre do Estado Democrático de Direito, já que não se pode admitir que uma conduta danosa seja feita de forma irresponsável, sem ter como conseqüência a reparação do dano causado. Em relação ao Estado não pode ser diferente, devendo ser a União, os Estados e o Distrito Federal, responsabilizados quando, em por atos de seus agentes, no exercício das suas funções ou em decorrência dessas, causar dano aos administrados. Assim, em constante mudança ao longo do tempo, o ordenamento mudou da irresponsabilidade estatal para a teoria do risco administrativo e, em alguns casos excepcionais, a teoria do risco integral.

NOÇÃO JURÍDICA DE RESPONSABILIDADE CIVIL:

A idéia de responsabilidade permeia todo o ordenamento jurídico brasileiro e em relação ao Direito Administrativo não é diferente. Segundo José dos Santos Carvalho Filho[1] quando o Direito trata da responsabilidade, induz de imediato a circunstância de que alguém, o responsável, deve responder perante a ordem jurídica em virtude de algum fato precedente.

As responsabilidades civil, penal e administrativa são independentes entre si, já que derivam de fatos geradores diversos, sem prejuízo de ser possível a sua cumulação quando incidir em violação a mais de um ramo do Direito. Além disso, importante ressaltar que nem sempre a responsabilidade deriva de atos ilícitos, isto é, contrários à lei, já que há determinadas situações em que mesmo sendo o ato praticado lícito, ele induz a responsabilização, gerando direito de indenização pela vítima por se tratar de situação em que um indivíduo suporta de maneira anormal e específica um determinado ato.

A RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

Como se sabe, a responsabilidade civil do Estado, como regra é regido pelo art. 37, §6º da Constituição Federal de 1988, que prescreve que:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Assim, como regra, tem-se que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, por prescindir da demonstração de dolo e culpa, enquanto que a responsabilidade do agente é subjetiva, já que depende da comprovação de doloso e culpa.

As pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos, ou seja, as concessionárias e permissionárias tem responsabilidade objetiva e primária e, nesse caso, o Estado tem responsabilidade objetiva e subsidiária. Isso porque nessa hipótese, de prestação de serviço público por pessoa jurídica de direito privado, o Estado só deve ser acionado caso a empresa não consiga arcar com os débitos resultantes do dano causado. O mesmo ocorre nos casos de entidades da administração indireta de direito privado. Logo, em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos, haverá responsabilidade objetiva e primária dessas e subsidiária do Estado. Todavia, se a empresa estatal explora atividade econômica, a sua responsabilidade será regida pelo Direito Privado, não se aplicando a responsabilidade civil pública.

Sobre o tema, é fundamental ressaltar dois entendimentos do Supremo Tribunal Federal. O primeiro é que em caso de prestação de assistência à saúde, a responsabilidade dos entes federativos é solidária[2], não podendo, por exemplo, o Estado do Rio de Janeiro invocar em sua defesa que não é responsável pelo fornecimento de determinado medicamento, por ser esse da responsabilidade do Município do Rio de Janeiro. O segundo entendimento do STF é que também em relação à vítima não usuária do serviço público prestado, o Estado tem responsabilidade objetiva, uma vez que a Constituição não diferencia se o terceiro é usuário ou não[3].

REQUISITOS E TEORIAS

A responsabilidade objetiva do Estado tem os seguintes requisitos: a conduta do agente, o dano causado e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Assim, não são elementos o dolo e culpa - elementos subjetivos - e a ilicitude (a responsabilidade do Estado pode existir se a conduta do agente for lícita ou ilícita). Quando decorre de um ato ilícito, a responsabilidade civil do Estado se baseia no princípio da legalidade, uma vez que fora violada determinada norma jurídica. Já quando decorre de uma conduta lícita, a responsabilidade do Estado se baseia no princípio da isonomia.

Isso porque, de acordo com a Teoria do Risco Normal, as restrições gerais igualmente compartilhadas entre os membros da sociedade não geram ao Estado a responsabilidade de indenização. Agora se houver um dano anormal e específico, o Estado deverá ser responsabilizado. Portanto, o Estado só tem o dever de indenizar quando pratica uma conduta lícita, se essa causar um dano anormal e específico ao administrado (o cidadão foi prejudicado em face aos demais da sociedade).

Tal fato também pode ser explicado através da teoria do duplo efeito do ato administrativo, que dispõe que um mesmo ato gera efeitos diferentes em relação a pessoas diferentes. Isto é, um mesmo ato pode gerar o dever de reparação a uma pessoa e não em relação às outras. Pode ser dado como exemplo um determinado caso em que o Estado resolve construir um cemitério em frente a hotel luxuoso (conduta lícita). O dono do hotel terá direito à indenização, pois com tal construção fez com que o número de cliente do estabelecimento fosse visivelmente reduzido, o que causou um dano anormal e específico ao proprietário. Entretanto, uma moradora da rua ao lado do cemitério não terá direito a essa indenização, já que não houve dano a ela.

Retornando aos requisitos, ou elementos da responsabilidade, tem-se que, em relação à conduta do agente, esse deve estar atuando como agente público ou se valendo dessa qualidade. Mesmo que o sujeito não seja efetivamente agente público, se ele atuar de forma a ter aparência de agente público, o Estado responde objetivamente. Isso porque se adota a teoria do funcionário de fato, de modo a proteger o cidadão, determinando a responsabilidade objetiva do Estado mesmo por agentes putativos, em respeito ao corolário do princípio da segurança jurídica.

Já no que tange ao dano ao bem jurídico, esse deve violar um direito pré-existente, ainda que exclusivamente moral e em se tratando do nexo causal adota-se a teoria da causalidade adequada (a conduta do agente que por si só for responsável pelo dano).

A responsabilidade civil do Estado (e também das pessoas jurídicas de direito privado prestadores de serviços públicos) se baseia na Teoria do Risco Administrativo. Explica-se: a atividade administrativa é arriscada e o Estado assumiu o risco de exercer a atividade administrativa. Se o risco que ele assumiu ensejar um dano, ele responderá objetivamente, independentemente de dolo ou culpa. Essa teoria admite a exclusão da responsabilidade em determinadas situações.

Alguns doutrinadores mais radicais defendem que a responsabilidade civil do Estado decorre da Teoria do Risco Integral – não se admite as excludentes do nexo de causalidade – o Estado passa a ser visto como um garantidor universal.

O ordenamento jurídico brasileiro adota a teoria do Risco Administrativo. Todavia, majoritariamente, entende-se que em hipóteses excepcionais aplica-se a Teoria do Risco Integral, são elas: os danos nucleares (atividade potencialmente danosa e os riscos são muito altos), os danos decorrentes de crimes ocorridos a bordo de aeronave que estejam sobrevoando o espaço aéreo brasileiro e os danos decorrentes de ataques terroristas, além dos danos ambientais e acidente de trânsito, quando decorre do seguro obrigatório DPVAT.

Adotando a Teoria do Risco Administrativo, admitem-se três hipóteses de excludente de responsabilidade, quais sejam: o caso fortuito, a força maior e a culpa exclusiva da vítima. Nesses casos se rompe o nexo de causalidade, assim não há ligação entre a conduta e o dano, restando impossibilidade a reparação, por ausência de responsabilidade.

 RESPONSABILIDADE POR CONDUTA OMISSIVA DO ESTADO

É o dano decorrente da ausência de conduta, isto é, resulta de uma conduta omissiva do Estado, ocasionando a denominada responsabilidade subjetiva baseada na culpa do serviço ou culpa anônima (não se confundi com a culpa ou dolo do agente em si – não se comprova a culpa ou dolo do agente). No caso de omissão do Estado, basta comprovar que o dano decorreu da má prestação do serviço no caso concreto, isto é, da não prestação do serviço de forma eficiente, da prestação de forma atrasada ou da ausência da prestação do serviço Distingue-se da teoria do risco administrativo, em que se exige somente o fato do serviço, passando a exigir, no caso, da culpa administrativa, da falta do serviço[4]. Um exemplo seria um assaltado em frente à delegacia e os policiais vendo o ocorrido nada fazem.

O STF vem encampando a idéia que a responsabilidade do Estado por omissão é objetiva[5]. Na realidade, não há mudanças porque seria objetiva, sendo necessária a comprovação da denominada omissão específica. Essa omissão específica é o que se chamava culpa no serviço.

O RISCO CRIADO OU SUSCITADO

Adota-se a teoria do risco criado/suscitado em determinadas situações em que o próprio Estado cria uma situação de risco e dessa decorre um dano. Nesses casos, a responsabilidade do Estado é objetiva, mesmo que não haja conduta do agente, como por exemplo, quando um preso mata o outro dentro de um presídio. O presídio é uma situação de risco criada pelo Estado, logo os danos decorrentes dessa situação ensejam responsabilidade civil objetiva, mesmo sem ter havido conduta do agente. Outro exemplo é quando o preso foge do presídio e assaltada a casa do lado, já que o presídio cria um risco à vizinhança.

Logo, a teoria do risco criado está presente quando o Estado tiver alguém ou alguma coisa sobre sua custódia, caso em que ele responderá objetivamente aos danos decorrentes dessa custódia, mesmo sem conduta do agente. Outros exemplos seriam as crianças em uma escola pública, os presos em visita fora do presídio e os doentes em um hospital público.

Nessas situações de custódia, divide-se o fortuito em: fortuito interno (caso fortuito) e fortuito externo (força maior).  A responsabilidade do Estado, em situações de custódia, só é excluída no caso de fortuito externo – situação totalmente alheia e independente da situação de custódia (ex: raio em presídio que mata o preso não gera direito à indenização). Logo, caso haja um fortuito interno o Estado responderá objetivamente (ex: em um presídio, ocorre uma rebelião e fazem de refém uma visitante). Ora, uma rebelião é uma hipótese possível de ocorrer em um presídio, assim é um fortuito interno. Outra situação em que se considera fortuito interno, fazendo com que o Estado responda objetivamente, é quando o preso se suicida (entendimento do STF[6]). Portanto, em síntese, basta comprovar que a custódia é uma condição sem a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações supervenientes tenham contribuído para o dano. Entretanto, se a custódia tiver cessado, não haverá tal responsabilidade, pois há rompimento no nexo de causalidade (ex: preso comete crime cinco meses após fugir da cadeira).

AÇÃO DE REGRESSO

Em caso de dano, a vítima deve cobrar a indenizar do Estado, baseada na responsabilidade objetiva e em ação de regresso, o Estado deve cobrar do agente causador do dano, com base em sua responsabilidade subjetiva.

É uma garantia de a vítima cobrar de um ente solvente e sem ter que demonstrar dolo ou culpa. Apesar de haver precedentes antigos do STJ afirmando que seria possível a vítima abrir mão dessa garantia e cobrar diretamente do agente, o STF entende que isso não é possível por se tratar de uma dupla garantia – garantia da vítima cobrar do Estado e garantia do agente de só ser cobrado do Estado em ação de regresso. Isso decorre do principio da impessoalidade, já que quando o agente pratica um ato, não é ele que está agindo, mas sim o Estado por meio dele. Se a vítima pudesse cobrar diretamente do agente poderia estar admitindo que o agente atuou em seu nome e não em nome do Estado.

            Em relação à possibilidade do Estado denunciar à lide ao agente causador do dano, a questão não é pacífica. O STJ[7] entende que é possível, mas que não é uma obrigação do ente federativo. Todavia, a doutrina se divide em três correntes[8].

            Um primeiro entendimento decorria do art. 70, III do CPC de 1973, que dizia ser obrigatória a denunciação da lide “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”. Entretanto, essa corrente acaba por ser enfraquecida, pois o CPC de 2015, diferentemente de seu antecessor, dispõe que é admissível e não mais obrigatória a denunciação da lide (art. 125, II CPC/15). Já um segundo entendimento é que seria caso de litisconsórcio facultativo e não obrigatório, uma vez que o Estado poderá ajuizar ação de regresso, de forma autônoma posteriormente. Por fim, uma terceira corrente afirma não ser possível a denunciação da lide em caso de Responsabilidade do Estado, por entender que o dispositivo do CPC só se aplica aos casos de responsabilidade civil e que caso fosse possível a denunciação, essa acabaria por prejudicar um benefício garantido ao administrado. Isso porque ele não precisa ter em sua ação a discussão de dolo ou culpa, o que seria imprescindível em caso de denunciação para a responsabilização do agente, o que poderia tornar o seu processo mais demorado e complexo.

PRESCRIÇÃO

A prescrição para propor uma ação de reparação civil contra o Estado está disciplinada no Decreto 20910/32 (art.1º) e Lei 9494/97 (art.1º-C) que dispõe que tal ação prescreve em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.

Já o Código Civil de 2002, prevê em seu art. 206, §3º, V que as ações de reparação civil contra particulares prescrevem em três anos. No Código Civil de 1916 o prazo de prescrição nas ações de reparação civil era de dez anos, por isso deu-se o privilégio ao Estado de uma prescrição de cinco anos. Mas, por mais que seja posterior e mais benéfica, a lei geral não revoga lei específica, por isso, firmou-se o entendimento de que continua em vigor o prazo de cinco anos, mesmo após o CC/02.

Além disso, ressalta-se que o art. 3º do DL 20.910 diz que quando o pagamento se dividir por dias, meses ou anos, a prescrição atingirá progressivamente as parcelas. Isto é, numa ação de cobrança só se poderá pleitear a dívida devida pelo Estado, nos últimos cinco anos. Já que as anteriores a esse prazo, prescreveram.

OUTRAS RESPONSABILIDADES CIVIS DO ESTADO

Responsabilidade civil por ato jurisdicional:

Em regra, o Estado não responde por decisão judicial. Essas são recorríveis e não são indenizáveis. O ato jurisdicional é uma soberania do Estado. Entretanto, a Constituição apresenta exceções. O art. 5º, LXXV dispõe que o Estado indenizará aquele que ficar preso por erro judiciário e preso por mais tempo que o previsto na sentença. Trata-se de responsabilidade objetiva – pena privativa de liberdade é um risco criado pelo Estado. Destaca-se que a prisão cautelar não enseja indenização caso o preso venha a ser absolvido no final e que a prisão além do tempo é ato administrativo e não jurisdicional.

Responsabilidade do Estado por ato legislativo (lei geral e abstrata):

As leis de efeito concreto só são leis em sentido formal, em sentido material são atos – logo geram responsabilidade objetiva do Estado. Em regra, a lei geral e abstrata (sentido formal e material) não gera responsabilidade do Estado. Mas há uma exceção: Se a lei causar dano direto a alguém e essa lei for declarada inconstitucional pelo STF, haverá responsabilidade objetiva do Estado pelo ato legislativo, como por exemplo, uma lei que foi declarada inconstitucional que diminuiu a remuneração dos servidores.

Responsabilidade decorrente de obra pública:

Inicialmente, trata-se da hipótese de má execução da obra, isto é, a que não decorre da obra em si, mas da sua má execução. Se for o Estado que tiver executando a obra, haverá responsabilidade objetiva. Mas, se a obra estiver sendo praticada por um particular contratado pelo Estado para a execução da obra (um empreiteiro), a responsabilidade do empreiteiro será regulada pelo direito privado (é pessoa jurídica de direito privado e não presta serviço público e sim executa obra, logo não se encaixa no art. 37, §6º CF). Nesses casos, só haverá responsabilidade do Estado se for comprovado que ele foi omisso na fiscalização do contrato – responsabilidade subjetiva (não é solidária ou subsidiária). Cita-se como exemplo uma situação em que uma pessoa estava passando na rua e cai uma pedra da obra e a machuca, caso em que deverá comprovar que o Estado foi omisso na fiscalização da obra para que esse lhe pague indenização.

Outra hipótese é a que ocorre do dano decorrente da obra em si (o simples fato da obra existir causa dano), denominada de responsabilidade pela obra ou responsabilidade pelo simples fato da obra. Nesse caso, não é relevante a discussão de quem está executando. A responsabilidade será sempre do Estado e sempre objetiva. Exemplo: a construção de um cemitério em frente a um hotel de luxo que faz com que o movimento desse reduza.

CONCLUSÃO

O tema abordado possui peculiaridades próprias, que decorrem do Direito Público e do postulado da garantia do indivíduo em face dos atos praticados pela Administração Pública. A responsabilidade civil objetiva do Estado, esculpida na Constituição Federal de 1988, decorre da facilitação dessa garantia, já que a responsabilização estatal prescinde da comprovação de dolo ou culpa do agente. Tais requisitos só são aferidos em ação de regresso do Estado em face do agente causador do dano. Logo, também é uma garantia do agente público de só poder ser cobrado em ação de regresso. Por fim, ressalta-se que a Responsabilidade Civil do Estado, também decorre de uma evolução histórica e de acordo com o Estado Democrático de Direito, pois nesse não se admitiria uma total irresponsabilidade dos atos estatal[9], sob pena de haver um arbítrio nas relações do Estado com seus administrados, o que é totalmente repudiado pelo ordenamento então vigente. 

REFERÊNCIAS

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4ª Ed. Salvador: Juspodivm. 2017.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31ª Ed. Rio de Janeiro: GEN. 2018.

FILHO, José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo. 28ª Ed. São Paulo: Atlas. 2015.

MEIRELLES, H.L.; BURLE FILHO, J. S.; BURLE. C.R. Direito Administrative Brasileiro. 42ª ED. São Paulo: Malheiros, 2016.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende, Curso de Direito Administrativo. 6ª Ed. Rio de Janeiro: GEN.

STF. Jurispudência. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp . Acesso em 20 de novembro de 2018.

STJ. Jurisprudência. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/. Acesso em 20 de novembro de 2018.

NOTAS:

[1] Filho, José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo. 28ª Ed. São Paulo: Atlas. 2015.

[2](RE) 855178

[3](RE) 591874

[4] MEIRELLES, H.L.; BURLE FILHO, J. S.; BURLE. C.R. Direito Administrative Brasileiro. 42ª ED. São Paulo: Malheiros, 2016.

[5] RE 841.526

[6] RE 841.526

[7] REsp 1514462/SP, AREsp 913.670/BA,  REsp 1501216/SC, AgRg no AREsp 534.613/SC,

[8] Filho, José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo. 28ª Ed. São Paulo: Atlas. 2015.

[9] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende, Curso de Direito Administrativo. 6ª Ed. Rio de Janeiro: GEN. 2018.

Qual teoria adotada na responsabilidade civil do Estado?

Qual a teoria adotada nos casos de responsabilidade objetiva do Estado?

O que é teoria da responsabilidade civil?